广东：农村垃圾处理亟待破解融资难

今年广东省政府继续将推进农村生活垃圾处理工作列入十件民生实事，明确提出“全省初步建成农村生活垃圾收运处理体系，农村生活垃圾无害化处理率达50%以上”。截至今年3月底，全省71个县（市、区）中，42个已建成启用生活垃圾无害化处理场，比2013年底新增7个，另有26个县（市、区）已开工建设。

事实上，自2012年初，一场席卷全省的农村垃圾突围战开始打响。2012年，广东省政府开始在全省范围内推行“户收集、村集中、镇转运、县处理”的农村垃圾收运处理模式，并掀起了一场“大清洁，乡村美”的农村清洁行动。而自2011年以来，兴宁、新兴、紫金等8个县（市）陆续纳入广东省试点，在农村生活垃圾收运处理上率先探路。

如今两三年过去了，“污水靠蒸发，垃圾靠风刮”的窘境是否打破，在推进农村垃圾收运处理过程中还存在哪些困惑亟待解决？近日，记者随相关部门人士走访了部分试点县（市）进行调查。

调查

环境整改效果定期考核

县政府采取不定期明查暗访，定期季度考核的形式，督促各镇加强环境卫生工作，限期整改环境卫生“脏、乱、差”问题，并在当地电视台进行曝光。

生活垃圾放进村里统一配置的垃圾桶，建筑垃圾用编织袋装好放在固定的位置……走进河源市紫金县黄塘镇腊石村，随处可见路边隔几十米就放着若干绿色、白色大垃圾桶，自然村干部保洁责任牌和倡导讲卫生、绿色环保的宣传横幅也被挂在显眼位置，清澈的小河从村中欢快地流过。

在这里，村民戏称他们的镇村干部为“保洁”镇长、“保洁”村主任。

“小村变得整洁了，小河变得干净了，变得几乎都不认识了”，许多外出打工回到村里的村民常发出这样的感叹。

腊石村是黄塘镇人口较多的村庄之一，常驻人口有5500多人。“以前，村民习惯将垃圾扔到河边或将其堆积起来进行焚烧。小孩下河玩水都会被碎瓶子刺破脚。”腊石村村书记叶进科回忆，昔日的腊石村是一个脏乱差落后村，沿村而过的小河飘满了塑料袋等垃圾，因气味恶臭难闻，河边的村民一年四季都不敢开窗。

村貌巨变的背后，当地镇村干部为组织做好垃圾处理工作可谓煞费苦心。

黄塘镇书记陈怡立说，工作开展初期，大家普遍认为垃圾治理就是政府的事，“随手一扔到村道就不管了”。不少村委会反映，村民的生活习惯难以改变，即使把村容村貌整治了再好，没过几天又恢复原状了。

不久，为推进城乡垃圾收运处理工作，紫金县政府制定了《镇村环境卫生考核暂行办法》等方案，并将城乡清洁工程定性为“镇长工程”，各镇村均指定一名分管领导和干部负责此专项工作。“我们镇所有的领导班子成员各分一个自然村，各驻村干部分片区管理。镇又通过考核机制将任务分解到村”。陈怡立说。责任落实之后，干部们都带头行动起来。

“‘保洁’镇长、村主任的由来，就是因为村民们老是看到我们带头拿着钳子到村里捡垃圾，又逐家逐户上门宣传游说垃圾规范处理，还到处悬挂保洁环保的标语。”现在，村里都请了保洁员，每天定时收运垃圾桶里的垃圾，村民们只需要把垃圾投到就近的垃圾桶，改变随手乱扔的习惯就可以。

基层干部感到压力的不仅黄塘镇。紫金县对县内各镇的垃圾处理情况都进行严格奖惩，对年度考核总评分95分以上的，评为优秀，奖励10万元；90-95分的，评为先进，奖励5万元；评分排名在倒数三位以内的镇，由县委、县政府对该镇相关负责人进行问责。

县政府还采取不定期明查暗访，定期季度考核的形式，督促各镇加强环境卫生工作，限期整改环境卫生“脏、乱、差”问题，并在当地电视台进行曝光。

在记者随后走访的兴宁市，其管理和考核方式同样严格。该市政府制定了《兴宁市农村生活垃圾收运处理工作方案》，并与各镇签订了责任书；由市里面抽调人员成立检查小组，每月对各镇（街道）的农村垃圾收运情况进行暗访，从管理措施、硬件措施、运行保障、垃圾收集清运情况进行量化评分，并根据季度排名情况下拨市级奖补资金。

除此以外，兴宁各镇还成立了由镇长任组长的环境卫生管理领导小组，每月对辖区内村委会进行2-3次考核，对工作不力的镇干部、村干部进行扣除当月绩效工资处罚。

治理

统一模式下各地避免一刀切

虽然2012年广东省开始推行“户收集、村集中、镇转运、县处理”的农村垃圾收运处理模式，但在各镇村的实际操作过程中，又因地方条件差异出现不同的表现形式。

镇长、村主任带头做通村民的思想工作之后，接下来就需理顺农村垃圾处理的链条。

记者在采访中发现，虽然2012年广东省开始在全省范围内推行“户收集、村集中、镇转运、县处理”的农村垃圾收运处理模式，但在各镇村的实际操作过程中，又因地方条件差异出现不同的表现形式，甚至在部分环节有所微调。

以“户收集、村集中”为例，除了紫金县黄塘镇的定点投放，各村保洁员到垃圾桶清运的模式外，兴宁市龙田镇金星村的收集方式也别具一格。

“村里的垃圾，村民不用自己拿到垃圾桶倾倒，我们有专门的人员上门收集，日产日清。”村书记廖金辉告诉记者，按照市里的文件要求，各自然村要建成一个以上生活垃圾收集点，但是村里不少村民都反对将生活垃圾收集池建在自家旁边，所以建好的垃圾池最后也只能拆掉。

在廖金辉看来，如果固定收集点的保洁跟不上，“就相当于将污染源定在一个地方，以后日子长了，这个垃圾池周围必将成为一个大家都不愿意到的地方，卫生也会很差，同时池里沉淀的垃圾也不好清运上车。”

在金星村，每天村民只需将生活垃圾放在靠近村道边的位置，保洁员每天早上九点左右会开着垃圾收集车上门收集垃圾。

在“镇转运，县处理”当中，根据各镇的实际情况不同，河源市紫金县也并未“一刀切”。

“按照县里文件的要求，‘镇转运、县处理’我们是要将镇里的垃圾运到县无害化填埋场去处理的，但是，这对于偏远的镇来说，耗费的时间与经济成本就太大了。”黄塘镇委书记陈怡立坦言。

据当地相关部门透露，目前紫金县全县18个镇均按要求建设了1座生活垃圾装运站，其中，有13个偏远的镇同时也建成了生活垃圾简易填埋场。对于地处偏远的镇来说，与县里无害化填埋场相比，将生活垃圾送往镇生活垃圾简易填埋场显得更符合实际。“目前，这些偏远镇大部分的生活垃圾装运站都是没有启用的。”

在采访中，不少偏远乡镇的镇长也反映，镇中转站的投入使用，会大大增加费用成本。“仅仅是运输费，就要增加一倍以上，且还不包括购置专业垃圾收运车的费用。”据介绍，有不少镇级垃圾中转站与县垃圾填埋场距离超过30公里，转运一吨垃圾的综合成本超过100元，最高达到200元左右。

不过，兴宁市住建局分管垃圾处理的党组成员曾然则认为，如果镇转运全部变成镇处理，对于镇的垃圾处理设施要求较高，因此他倾向于“县市处理”较为稳妥。“以兴宁市一些偏远镇自建的垃圾填埋场为例，建设水平不高，有的没有按时覆土，部分垃圾场临近河流，场底污水渗滤液很可能会渗入地下水，污染后治理成本更巨大。”曾然说。

对此，陈怡立建议，在保证无害化处理和卫生过关的基础上，“结合县级市垃圾集中处理设施的处理能力和分布状况，权衡就地处理与运至县级市集中处理设施处理的服务费（包括运输费）高低，制定适合各乡镇、各村的农村垃圾治理的处理方案，建立村、乡镇和县级市多级处理、逐级减量的处理模式。”对于偏远、住户分散的自然村，可考虑引导农户先自行分类，通过减量化减少垃圾清运处理的成本。

难题

资金缺口考验治理长效

很多镇村干部反映，农村垃圾处理的最大问题还在于缺乏资金，“长远来看，单单靠村委会、镇政府等投入显然是不现实的。”

从省到市县、镇村逐级考核的推动下，近年广东省各地陆续掀起农村清洁活动的高潮，村容村貌迅速明显改观，但这样的效果能否长久保持？在采访中，很多镇村干部反映，农村垃圾处理的最大问题还在于缺乏资金，“长远来看，单单靠村委会、镇政府等投入显然是不现实的。”农村垃圾处理最需要资金投入的两方面主要是垃圾处理设施建设和保洁费。而与城市垃圾处理收费已经实行多年不同，农村垃圾收不收处理费，收多少，广东省并没有统一的规定和标准。

所以，在各地农村垃圾处理经费中，一般是市县、镇分别补一点，到村里则“各显神通”来解决。

以腊石村为例，由于该村地处比较偏僻，垃圾处理费用非常紧张。虽然紫金县里每年从财政里按户籍人口每人每年拨款5元，同时也要求各镇每人每年分别以3元或2元的标准，补助农村垃圾收运工作，剩下的费用则由村里自行解决，但与庞大垃圾处理费相比，仍远不够。

腊石村村委书记叶进科给我们算了一笔账，收入：5500人（常驻人口）×7元（县补助资金和镇补助资金）=38500元，支出： 4500元（保洁员、运输员费用，含车辆油费及维修费）×12月=54000元，社保费两人每年约1500元，垃圾桶及清扫设备每年约21000元，支出费用合计约76500元。资金缺口38000元。

“资金的缺口，我们只能通过乡贤的自愿捐款解决了。”叶进科说，每年过春节时，村委会都会要求村干部到各外出乡贤家中汇报一年村里的垃圾收集及清洁情况，希望各乡贤自愿慷慨解囊资助。

兴宁市虽然仍不强制收农村垃圾处理费，但把是否收费率纳入到各镇的考核指标里面。到了村里，则通过“一事一议”，采取分片包干的方式由村干部向村民收集。

“一开始许多镇村不理解，但随着村容村貌的改变，村民们都感同身受，渐渐也觉得应该为垃圾处理出一份力。”

“2013年我们共收取农村生活垃圾费用约612万元，其详细的账务情况我们都要求各村每月上墙公布，公开透明其使用情况。”曾然告诉记者，以有偿服务的形式向村民收取垃圾服务费，在减轻市财政压力的同时，又增强了村民环保意识，同时还能接受群众的监督。

目前兴宁市全市20个镇（街道）都开展了生活垃圾收费制度，以每户5-10元/月的标准向村民收取，收取率达到了80%以上。

除此以外，兴宁市还通过“三个一点”筹集农村生活垃圾费用。所谓的“三个一点”即是，各级政府的财政奖补一点，向村民收取的垃圾保洁费及发动乡贤捐助各补一点。“去年，我市的村垃圾收运营费用包括村保洁员工资、村收到镇转运站等费用共1986万元。”曾然说，虽然通过各种方式收取到一定的资金，但要想把农村垃圾处理工作做好，资金的缺口还是比较大。

他建议，一是立法规范管理，将生活垃圾收运处理费用纳入各级财政预算；二是建议省的层面加大对经济欠发达地区的生活垃圾收运和无害化处理的财政投入力度。

有资金困惑的不仅记者走访的几个镇村。去年9月，省住建厅负责人在回应省人大常委会询问时坦言，“各地生活垃圾处理设施运营经费缺口较大。我们曾做过抽样测算，农村生活垃圾收集、运输、处理费用情况：乳源县费用缺口为1802万元/年，兴宁市费用缺口为4174万元/年，德庆县费用缺口为2899万元/年，罗定市费用缺口为5711万元/年。”

建议

发挥市场作用解难题

“政府要出台鼓励政策，引入市场机制，吸收社会资金参与农村生活垃圾处理，这有助于解决资金缺乏的问题。”有相关环保经济学者提出，不解决经费来源问题，无法保证垃圾处理的持续发展。要运用市场手段，采用BOT、BT等多种模式，鼓励和引导社会资金参与农村垃圾基础设施建设、运营和管理，研究制定财政贴息、减免税赋、信贷优惠等配套政策引导社会资金投入农村生活垃圾处理。

“要建立处理服务费的市、乡镇、村三级共同承担机制。县级市政府将乡镇、村就地处理所减少的县级市集中处理费用包括运输费，划拨给乡镇、村。确定县级市集中处理服务费的市、乡镇、村三级共同承担原则和分配比例。”

此外，在现有省市的补助政策上，一些基层镇村也希望能够因地制宜，考虑地方特点。“例如建一个垃圾中转站补助50万元，但我们镇距离县的垃圾处理场太远，清运费用太高，目前把垃圾运到镇的填埋场处理。垃圾中转站基本没用，但不建又拿不到补助。” 陈怡立说。广东省人大常委会调研组去年8月也曾调研指出，目前省财政资金只补助农村垃圾收运处理设施建设，而设施运营经费则由当地解决，经济欠发达地区普遍反映经费紧缺，已建成的设施难以维持正常运行。

对此，广东省有环保专家建议，农村垃圾收运处理设施建设则要充分考虑合理布局和规模处理效益，应该考虑地区差别而不是“一刀切”的分派任务，可以鼓励相邻市、相邻县、相邻镇突破行政区域界限，跨区域共建共享垃圾收运处理设施，跨区域处理垃圾的一方向垃圾处理设施所在地一方交纳异地处理经济补偿费用，做到资源整合，实现双赢或多赢。

另外，农村垃圾仍存在重未端处理，轻减量化、资源化的倾向，给农村垃圾收运和末端处理带来巨大压力，直接加大了清运和处理成本。“事实上，农村生活垃圾量较小、种类不多，分类比城市简单，而且村民比城市居民更有空间和时间进行垃圾分类。所以农村生活垃圾处理应该走‘减量化、资源化、无害化’之路，这可以走市场化运作路子，不仅能带来一定的经济效益，且减轻政府资金投入压力。”