公众与垃圾焚烧的博弈

建垃圾焚烧厂对垃圾进行集中处理，似乎是目前比较好的一种垃圾处理方法。按照政府的规划，中国要在2015年前，至少拥有300座垃圾焚烧厂,中国将迎来垃圾焚烧项目的“大跃进”。然而，一方面是政府和企业大力在兴建，另一方面则是公众对于垃圾焚烧厂不断地质疑与反对。

1垃圾焚烧大跃进：试图解决“垃圾围城”

中国人似乎不太重视垃圾处理。这个国家的所有土地，都有被垃圾覆盖和侵占的可能。说垃圾围城、垃圾围村、垃圾围国，一点都不为过。

安徽芜湖生态中心，是一家中国本土的环保组织，自成立以来，他们主要做的一件事，就是收集中国的垃圾焚烧厂信息。在他们开发的“生活垃圾焚烧信息平台”上，有一个全国的垃圾焚烧厂地图。上面，已经有将近300个“小气球”，每个小气球代表一座垃圾焚烧厂。有的是已经在运营，有的是正在建设，有的是规划中。

按照国家发改委的“十二五规划”，中国要在2015年前，至少拥有300座垃圾焚烧厂。中国将迎来垃圾焚烧项目的“大跃进”。一方面是政府、企业大力兴建垃圾焚烧厂，另一方面则是公众对于垃圾焚烧厂不断地质疑。

“无锡锡东垃圾焚烧厂”也在这个信息平台上。不过它的状态确实有些尴尬。它已经于2011年1月份正式建成，并尝试“试生产”，但也就是这几次“试生产”，惊醒了周边的居民，居民不断抗议，让其闲置至今。这个当年投资13亿元建设的垃圾焚烧厂，原本计划每天焚烧垃圾2000吨，一度有可能是亚洲最大的垃圾焚烧厂。

但今天，用“亚洲最大的废弃垃圾焚烧厂”来形容可能更合适。

追溯这件事，要回到2007年。位于无锡北部的黄土塘村村委，意欲将锡东垃圾焚烧发电厂建在该村，但又担心村民反对，便以建“太公庙”为名征集了77%村民签名。这些签名被偷梁换柱改为锡东垃圾焚烧发电厂签名递交给上级部门。

几年建设期间，周边公众都处于似懂非懂状态，只是对这个太公庙建起来的样子有些奇怪，它太像是一间工厂，而不像是一座庙宇。后来工厂反复偷偷点火试验，发出强烈的臭味。村民逐渐认识到是垃圾焚烧发电厂，并通过网络途径得知垃圾发电厂的危害，开始有所行动。

无锡市本身，原先也建成了三座垃圾焚烧厂。让无锡市政府百思不得其解的是，那些建设得更早、环保治理设施更差的垃圾焚烧厂，当时为什么没有人反对？同样，在江苏的南通市，几乎县县都建成了垃圾焚烧厂。除了海安市垃圾焚烧厂遭遇了谢勇一家人的抗议之外，其他的一些工厂，似乎都没有引发过周边公众的过多关注。

从本质上来说，人人都是垃圾的制造者，但人人都不愿意生活在垃圾处理设施旁边。政府作为公益利益最大的扶持者，应当具备一种能力就是让这些必须由公共权力出来进行处置的事务，尽量的公正、透明和优化。但有趣的是，全中国目前没有一个城市的公共管理者，能够在垃圾管理这个问题上能明显地胜出。

2让公众同意垃圾焚烧厂建于自己旁边难于上青天

北京师范大学博士毛达，一直在研究“环境史”，或者说研究“环境运动史”。而中国当前的环境运动，最引人注目的还是垃圾处理项目。2006年以来，北京、上海、广州、南京、武汉、杭州等地，都发生过大型的“公众与垃圾的战争”。

双方交火聚焦在，一是程序不正义，二是风险不可控。

毛达参与北京的垃圾问题观察，也是从公众运动开始的。2006年，北京海淀区六里屯周边的公众，不同意在这里原有的垃圾填埋场里再修建一座垃圾焚烧厂。

按规定，修建一座垃圾焚烧厂这样的工程，需要公众知情。修建方想出了好多办法，但公众仍旧以“不知情”为由，抗拒这个项目的成立。

六里屯垃圾焚烧厂项目后来取消了。更正确的说法是“科学选址”到了更北边的“苏家坨村”。如今，这个项目已经快建成。

但负责苏家坨项目环境影响评价的中国气象科学研究院，在环评报告的“公众参与”部分涉嫌造假。为此，毛达所在的环保组织，专门给环保部写信，要求取消中国气象科学研究院的甲级环评机构资质。

在毛达的视野里，周边居民抗议程序不正义最成功的案例，当数潘官营村民抗议“秦皇岛西部垃圾焚烧厂”。而这个建设项目的环境影响评价单位，也是中国气象科学研究院。

如果你现在去秦皇岛市抚宁县留守营镇潘官营村，你会看到一座巨大的水泥建筑框架和六七十米高的烟囱，距离潘官营村村口道路不足1000米。厂区门口“工程公告”的标牌上记录着：“工程名称：秦皇岛西部生活区垃圾焚烧发电项目；建设单位：伟明环保能源有限公司。”

2011年5月27日，河北省环保厅撤销了他们自己于2009年出具的该项目环评批文，明确要求：在环评报告重新上报获批之前，该项目不得施工建设。正是这一个撤销，让这个项目无法继续建设，迎接它的命运将是拆除、复原土地；而项目建设方伟明公司，可能由此损失5000万元。

而当初使这一项目得以上马的重要依据，是一份由中国气象科学研究院于2009年3月做出的长达数百页的“环评报告”。

这本“环评报告”的公众参与部分这样写道：“通过建设项目环评信息公告、发放调查表、召开公众参与等形式，调查结果表明，100%公众支持本项目的建设和选址。”环评报告后还附上了100份公众意见调查表，这些调查表的“填写者”几乎全都表达了赞同建设焚烧厂的意见。

后来，村民发现在公众参与部分，村委会证明未经核实的共有35人，剩余的65份调查表与在村里的实际村民名字相符，但这65位村民都写证词并按手印表示“此前未见过该调查表，调查表不是本人所写，且不同意在该地建设垃圾焚烧项目。”

报告中说，环评信息第一次公示时间是2009年1月5日至16日，第二次为2月20日至3月5日，但村民表示从未看到过此公示。

此后，签名反对该项目者有1500多人，并有37个村委会共同盖章。因为，当地已经有十几家造纸厂、纤维厂、化肥厂、屠宰场，使地表水环境、地下水环境、大气环境等都遭受到较为严重的污染，承载力有限。再上这个垃圾焚烧厂，环境无法负荷。

“秦皇岛西部垃圾焚烧厂”的建设项目最终撤销，“胜利”虽然小，但也喜人。

3“中国垃圾焚烧第一案”引出的话题

毛达一直在关注江苏的另外一个案件。这个案例也曾经以“中国垃圾焚烧第一案”，引发过很多人的思考。

2008年5月12日，江苏海安市民谢勇的儿子谢永康出生，很快被诊断为脑瘫、癫痫。他们家离海安垃圾焚烧厂不过190米。2010年9月，谢勇将江苏海安垃圾焚烧厂告上法庭。该案涉及一个中国环境案件诉讼的经典难题：受害者难以证实自身受害与环境损害之间的因果关系。

该案一审时，海安县法院以“因果关系举证不足”为由，判原告败诉；但二审的南通法院认为，此案应适用“举证责任倒置”原则，即由被害人先表明有伤害事实，污染厂子有污染的事实；之后就是被告举证证明不存在污染行为和伤害事实，或它们之间没有因果关系。

2011年12月23日，江苏南通中级人民法院作出终审判决，维持江苏南通海安人民法院的决定，认定海安垃圾焚烧厂不需要对谢永康成为“脑瘫儿童”负责任。

“举证责任倒置”是全球较为通用的环境保护法律方面的措施。因为环境污染与人体受害之间的关联度存在着大量的不确定性，哪怕有极其缜密的流行病学跟踪调查，往往也无法给出足够说服力的证据，证明污染与受害者之间存在着逻辑上的严密关系。因此，出于对环境污染受害者的保护，就给出了一种“宁可信其有，不可信其无”的法律手段，强迫污染受害方去排除其关联，而不是强迫受害方去证实其关联。这让大量的污染受害者权益得到了保障，也让大量的企业有了成为绿色企业的可能。因为如果一个企业无所畏惧，那么就不可能遵守相应的法规，也不可能对周边公众、对自然界产生足够的敬意。

何况，中国几乎所有的垃圾焚烧厂，在上马前，都未对周边的环境本底做基本的研究。上马开烧之后，也未对每天的排放与周边的公众健康开展持续的研究。垃圾焚烧之后，体积会扩展几千倍，排放出来的物质有几千种，目前人类已知并开展监测的，开展监测并敢如实公示的，不过是粉尘、一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、二恶英、重金属等。毛达因此认为，其他的那么多物质，究竟是什么，又以什么样的方式对生态和公众产生影响，没有人知道。

4公众与垃圾博弈带来的好处显而易见

在北京西郊，从莲石路向西，新近修了一条宽阔平坦的马路，绵延几十公里，通向刚修好的一座垃圾焚烧厂。厂位于一个叫鲁家山的地方，这里原来是首都钢铁公司的一个石灰石矿。

鲁家山垃圾焚烧厂周边，都是山，一眼望去，除了垃圾焚烧厂本身的职工，你不太容易看到其他的村民。

但其实居民也不远，因为潭柘寺离这个垃圾焚烧厂，直线距离肯定不超过五公里。而旁边的一些村镇，其实也就在一两座山头之外。

律师黄小山有些惊讶的是，这个工厂的“保密工作”做得那么好。因为按照一般人的理解，一个垃圾焚烧厂的上马，至少要经过规划、立项、环评、土地征用等一系列程序。但鲁家山开工前，一切都捂得严严实实。要知道，2010年可是北京公众与垃圾焚烧厂博弈最激烈的年头。在这个时候，一个新上马的项目，居然能无声无息地就执行起来，确实让黄小山有些不可思议。

黄小山很快就发现一个问题，鲁家山垃圾焚烧厂投资21亿左右，设计规模是每天焚烧垃圾3000吨。按照当时的计算，是“亚洲最大的单体垃圾焚烧厂”。这意味着，每天至少有3000吨的垃圾，从北京运到鲁家山的垃圾仓里。

黄小山简单地思量了一下，就知道了其中的奥妙。鲁家山的好处是“藏在深山人难知”，因此相关手续走下来，尤其是做环境影响评价时，几乎“不需要征求公众意见”，只征求了矿主单位首钢集团的意见似乎就好了。而且这个项目首钢甚至在里面有可能有股份，因此，有点像是首钢在自家地里新修了一个“小建筑”，自然比较平滑顺利。

但坏处也是显而易见的。按照一天焚烧3000吨垃圾计算，按照一辆大卡车，能拉30吨的垃圾计算，每天至少需要100车次的运输。而这个垃圾焚烧厂离北京垃圾原产地，少说也有30公里。每天走这30公里，多耗费多少油，多排放多少污染，一算就可知道。这些耗费与垃圾发电厂发出来的电相比，是增益还是损耗，也很明白。

实际上，全中国所有的垃圾焚烧厂，根本不是为了“发电”，而是为了处理垃圾。发电只是垃圾焚烧厂一个极不起眼的产出，但如今，已经成了所有垃圾焚烧厂的上马的心照不宣的“主要抓手”。好像全中国到处缺电，需要垃圾发电来抓紧供应。

北京从上世纪90年代之后，大体形成了几个大型的“垃圾填埋园区”，包括阿苏卫、六里屯、高安屯等。垃圾填埋场一般占有广大，相比起来，垃圾焚烧厂的用地面积就小多了，因此，在垃圾填埋场边，辟出一片土地，修建个焚烧厂，完全可以让这个垃圾园区“永续利用”

但一切在2006年之后开始陆续出现了改变。开始的时候，北京想要在六里屯垃圾填埋场边，修建一座垃圾焚烧厂；又想在阿苏卫垃圾填埋场边，修建一座垃圾焚烧厂。可是这两个垃圾焚烧厂都遭受到周边居民的激烈反对。

但不管居民如何地参与博弈，北京如今的垃圾焚烧格局大体已经确定。博弈带来的好处也是显而易见的。北京市环卫研究所所长卫潘明说，北京所有的垃圾焚烧厂，都比全国其他的要来得“严格”，在常规的尾气净化装置之外，还要求再进行一道尾气净化。仅仅是这一个技术要求，就让垃圾焚烧厂的投资规模大增。

另外一个好处是垃圾焚烧厂把自己的外形打扮得相当的友好。鲁家山垃圾焚烧厂浑身上下刷上了极富感染力的生动的绿色。它的烟囱远远看去还以为是个热气球。而所有的垃圾焚烧过程的排放数据，都会在门口的显示屏上随时公示。垃圾焚烧厂的在线监测数据，也及时传到北京环保局、环境保护部的网站上，任何公众在任何时候都可以查询。而像高安屯垃圾焚烧厂，从2009年之后，就开始了“公众开放日”，每个周四，都可以组团去参观。

5化解“焚烧风险”的唯一道路

无论是垃圾焚烧产业的支持者还是垃圾焚烧的博弈者，都注意到了一个事实，那就是中国的露天垃圾焚烧现象愈演愈烈。

2013年初开始，毛达、陈立雯所在的环保组织，开始组建了一支“露天焚烧灭火队”，对北京的露天焚烧垃圾开始进行记录和干预。一年下来，在他们制作“北京露天垃圾焚烧地图”上，至少标注了将近30个点位。

毛达收集的数据显示，垃圾露天焚烧所产生的二恶英，是现代化垃圾焚烧炉所排放二恶英的2000～3000倍。1998年，美国环保署曾对家庭露天焚烧混合垃圾、分类垃圾和现代化焚烧炉的排放，进行过比较研究。研究发现，露天焚烧垃圾向大气排放的有害污染物至少有20多种，包括人们熟知的苯、丙酮、多环芳烃、氯苯、二恶英、呋喃、多氯联苯、PM10、PM2.5、挥发性有机化合物等。

露天垃圾焚烧往往是不完全燃烧，这是导致二恶英产生的主因；又由于生活垃圾中的塑料非常多，露天燃烧会产生大量的多环芳烃。此外，垃圾里还含有大量的重金属和硝酸盐，这些物质会随着雨水进入地下，污染土壤和地下水。

从这个意义来说，垃圾的集中焚烧，确实要比散乱、随机的焚烧要来得好。这也是很多垃圾处理专家力挺这个产业的原因。

风险预知得越早，防范的可能性越大。毛达收集的一篇科学文献显示：

西班牙国家流行病学研究中心癌症与环境流行病学分部的研究者，研究了1997至2006年运行的129座设施——其中14座为生活垃圾或特殊废弃物焚烧厂——之后，在《环境国际》发表论文，讨论废弃物处理设施与周边居民健康风险的关系。他们得出结论：“废弃物焚烧厂及危险废弃物回收利用或处置设施附近，城镇居民癌症死亡风险偏高”。

而这个研究团队的成员，早在1996年便发表了关于英国72座焚烧厂附近居民健康情况的研究，显示“一些癌症发病率偏高具有统计学显著性”。

日本和欧洲等国的经验表明，只有透明和公开，才是增强公众信任的唯一手段。只有增加经费投入和研究人手，对潜在风险进行监测和研究，才是应对垃圾焚烧所可能带来的环境隐患的理想办法。

2013年9月份，国务院隆重发布了“大气污染防治实施计划”，对中国越来越严重的雾霾问题开始强势干预。毛达、陈立雯等人注意到了这个趋势，他们马上想到一个问题，在河北要压煤6000万吨，山东要压煤2000万吨，北京要开始变成“无煤城”的时候，京津冀、长三角、珠三角正在大量上马建设的垃圾焚烧厂，是不是对当地的空气污染制造新的负荷？

中国环科院研究员赵章元说：“十二五规划刚刚出来的时候，可能没考虑到空气污染治理的措施，会给垃圾焚烧产业带来新的排放控制。但现在，空气污染治理成了全国31个省市区主要党政负责人的重大政治任务。每个地方都与国务院签订了责任状，承诺到2017年当地的空气质量必须达到什么样的水平。比如北京，到2017年，PM2.5年均值要降到每立方米65微克以下。在这时候，如果北京的几大垃圾焚烧厂同时开始烧起来，这对北京的治霾，无疑是一个重大的挑战。北京是如此，全国所有的地方也是如此。在这时候，原本强力支持垃圾焚烧的政策，就可能出现调整。垃圾焚烧在中国的未来，也是一个变数。对于那些着急地投资垃圾焚烧产业的企业和资本来说，就必须警惕了。”