谁能提起环境公益诉讼？

2014年国务院政府工作报告指出，必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务。全国人大新闻发言人傅莹说，全国人大常委会在立法规划当中，把环境保护立法当做重中之重。

现行《环境保护法》于1979 年试行，1989 年正式颁行，已不适应经济社会发展和环境保护需要。治理日益突出的环境污染问题，首先是要完善法律。

据3月9日提交大会审议的全国人大常委会工作报告，《环境保护法》的修改被列入人大2014年的立法计划。《环境保护法》修订草案最快将于今年4月审议。

《环境保护法》四审稿的即将出台引发了各界的一系列猜想，在前三次审议中备受关注的几个问题又重新成为热点。其中，环境公益诉讼原告资格的争论尤为突出。

《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

这一条文明确了环境侵权提起公益诉讼的主体，首次明确提出了在污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件中，有关机关和组织可以根据法律授权提起公益诉讼的主体资格。公益诉讼的提起不需要与事件有利害关系，而是有法律的授权。法律如何授权，授予何人权限，成为环保法修改的焦点之一。

建立环境公益诉讼制度的最核心问题是明确环境公益诉讼原告的主体范围。在我国，学界和实务界认可的潜在主体主要包括4个：检察机关、行政机关、社会团体和公民个人。究竟谁该有资格提起环境公益诉讼？记者就这一问题采访了相关专家学者。

★社会团体

“‘有关组织’的限制只需达到基本的‘有关’即可。”——胡静

社会团体是目前提及最多的一个主体，在《环境保护法》的修法过程中，也一直侧重于赋予社会团体以诉讼原告主体的资格，《环境保护法》二审稿中规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼；三审稿规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。

对此，山东大学法学院教授张式军认为，由某个社会团体垄断环境公益诉讼原告主体资格是一种最不理想的状态。“法律不能定一个固定的诉讼原告，社会各界都有公益诉讼的权利，这一规定太狭隘。”他建议，只要是依法成立的合法社团，都应该有权利提起诉讼。

他解释说，目前环境问题多发，偏僻地区的环境问题要等“全国性社会组织”来提起诉讼解决显然是不切实际的。另外，“信用良好”这一规定也无从落实，信用良好的标准是什么？由谁来裁定？这种空泛的标准，容易成为法院不予立案的理由。

中国政法大学副教授胡静也认为，《民事诉讼法》中提到的有权提起公益诉讼的“有关组织”的范围可以经由法律或司法解释给予必要的限制，但这种限制只需要达到基本的“有关”即可，不宜过于严格。

原因有二，胡静说，第一，即使在我国设立环保法庭的地方法院鼓励环境保护组织提起公益诉讼的情形下，环境保护组织提起环境公益诉讼的积极性也并不高。所以，不必担心因不严格限制“有关组织”而引发滥诉。第二，起诉资格与能力无关。“有关组织”自然会根据自身情况决定是否起诉，没有能力或者能力欠缺者可以选择不起诉或者委托律师等代理。能力问题是原告自己考虑的问题，不宜由法律或司法解释加以规定并与起诉资格挂钩。

在美国的环境公民诉讼中，美国联邦最高法院通过地球之友诉雷德劳环境服务公司一案，放宽了对环保团体原告适格的要求。最高法院认为，原告环保团体享有提起公民诉讼的资格，而且确认“事实或争议”是有关起诉资格的理论根基。也就是说，只要被告违反了某一个具体的环境法律，法院就可以认定一个环境损害，原告可以从这个违法行为合理地证明自己所关注的环境利益的损害。

目前，我国的环保团体大量涌现，正积极参与环境公益诉讼，实践中中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权案是第一起由环保NGO提起的环境民事公益诉讼，中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局收回国有土地使用权出让合同案是第一起由环保NGO提起的环境行政公益诉讼。

★公民个人

“建议建立中国特色的环境公民诉讼制度，以督促政府勤勉履行环境保护公共职能。”——王曦

公益诉讼是人民当家作主、管理国家事务的体现之一，公民是公共利益的最终受益者。一旦发生了环境污染，每个公民的健康权、财产权和享受优良环境的权力都不可避免地受到侵害或威胁。“在这种情况下，任何公民都可以以自己的环境权益受到侵害为由提起诉讼，参与到环境保护的行列中来。”

“公民个人在环境公益诉讼中的能力虽然有限，但法律应该赋予其权利，这是基础性的权利，是社会团体能够获得环境公益诉讼原告主体资格的基础。”张式军说。他认为，公民个人与社会团体，是应该具有原告主体资格的最基本的两类主体。

而上海交通大学法学院教授王曦则建议，参考美国的环境公民诉讼经验，结合我国国情，建立具有中国特色的环境公民诉讼制度。

但王曦向记者特别强调，“公益诉讼”与“公民诉讼” 是不同的概念。“公民诉讼”分为“诉前通知期”前、后两个阶段。在美国，大多数环境公民诉讼没有进入法庭诉讼的第二阶段。在这个意义上，说它们是“诉讼”，不准确。

王曦提出的中国环境公民诉讼制度，“既不同于一般的行政诉讼，又不同于信访和行政复议”，是一种“新的监督行政行为的制度”。“目的是督促政府勤勉履行环境保护公共职能。”王曦说。

《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”因此，王曦建议，把中国环境公民诉讼的原告规定为“任何公民、法人或其他组织”，并建议将环境公民诉讼制度作为一项专门制度，纳入《环境保护法》修法考虑。

★行政机关

“当行政手段不能有效解决环境问题时，法律可以赋予行政机关提起诉讼的权利。”——张式军

政府及政府环境资源职能部门是国家环境利益的代表，除采取行政措施外，也有采取司法保护措施的义务。环境保护行政机关行使日常的环境监管权，对违反环境法律法规，污染环境和破坏生态平衡的行为进行监督管理，并行使相应的行政处罚权。

目前行政机关仅能以环境监管与环境行政处罚等行政手段遏制行政违法现象。当行政手段并不能有效应对污染环境和破坏生态平衡所造成的国家或个人的权益损害时，法律可以赋予行政机关以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对侵害公众或国家环境权益的行为提起民事诉讼。

“同时，环境保护行政机关作为环境公益诉讼的原告主体，优势也非常显著。首先，作为专业部门，行政机关清楚调查取证等一系列流程，并且比其他主体有着更为便捷的渠道。其次，行政机关本就负有保护环境的职责，赋予其原告主体资格只是对其履职手段的一种扩充，成本不高。”张式军说。

有学者反对赋予环保部门公益诉讼原告地位，其理由不少，最有力的理由是“环保局作为法定的环境保护行政主管部门，拥有行政权力来预防和控制‘对环境本身的损害’，因而没有必要赋予其提起环境公益诉讼的权力”。

然而胡静认为：“制度的发展从来不完全遵循逻辑的轨道，当法律赋予环保部门以公益诉讼原告资格之后，分析问题的语境也为之发生变化。在我国环境法执行遭遇重大困难的情况下，赋予行政机关以环境公益诉讼起诉的资格，或许能探索新的出路。”

在现有的行政执法方式下，行政机关在影响相对人的权利和义务方面具有单方决定力，不需要借助其他机关就可以单方面确定相对人的权利和义务，从而直接发生法律效果。

而环保部门提起公益诉讼则不然，它只是享有确定相对人权利和义务的建议权，仅仅发生影响相对人权利和义务的可能性，而对相对人权利和义务的决定权属于法院，可能性转化为现实性则通过法院裁判完成。这不同于行政机关主导的执法方式，而是司法机关主导的新型执法方式。

“但这种执法方式必然有一个前提，就是环保部门穷尽自身能力之后仍然无法解决问题。”胡静说。

根据我国法律，环境行政执法一般由环保部门做出，也有少数是由政府做出。由政府做出有以下几种，责令限期治理、责令停产停业关闭和责令停产整顿。环保部门在政府享有决定权的事项当中，只有调查权、审查权和建议权，决定权在政府。公益诉讼中，环保部门的公益起诉权其实也只是在行使调查权，在审查权基础上拟课以义务的建议权。所以公益诉讼制度应该规定，环保部门起诉排污企业，可以请求法院判令被告限期治理、停产停业关闭、停产整顿。“这样对相对人实施最严厉义务或者处罚的主体就变成了法院，虽然这背离了我们国家行政机关决定相对人权利义务的通例，但按国外的经验，以法院作为处罚主体，已成为比较普遍的一种趋势。”胡静解释说。

目前我国的司法实践中已经出现了确认地方政府环境公益诉讼原告资格的案例，贵阳“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司环境污染侵权案即是典型案例。

★检察机关

“人民检察院可充分运用提起环境公益诉讼的权利，也可发挥更大司法作用。”——汪劲

是否授权检察机关提起公益诉讼，是一个争议相当大的问题。反对赋予检察机关公益诉讼原告主体资格的人认为，检察机关作为国家法律监督者，在诉讼中处于与当事人不相平等的法律地位。如果由检察机关提起民事公益诉讼，必然会形成检察机关既作为原告又作为法律监督角色的局面，这样既不利于检察机关行使法律监督职能，也会给审判工作带来很多困难。

支持这一观点的理由是，根据《人民检察院组织法》第四条的规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。”检察机关的公共性特征使其最适合担当公共利益的代表。“在公共利益受到损害的时候，检察机关为了维护和恢复公共秩序，必须有所作为。”检察机关参与公益诉讼已经成为国外的立法和司法趋势。美国法律赋予检察官在涉及联邦利益的案件中享有起诉权。

北京大学法学院教授汪劲认为，从中国现行法律分析，人民检察院有权行使检察权以保护国家财产和公民合法权益不受侵害。但是，从职权职责相一致的原理出发，由于国家通过法律将监督管理环境的公权力交由环保部门行使，因此就国家环境和资源财产受到环境污染破坏的损失而言，国家行政机关代表国家求偿的民事权利顺位应当高于人民检察院。

也就是说，只有当环保部门未就环境污染破坏造成的国家损失提起民事诉讼，或者有关公众（环保团体）也未提起环境公益诉讼的情况下，人民检察院才有权代表国家或公众向环境污染和破坏者提起损害赔偿诉讼。

另外，作为国家法律事实的监督机关，我国法律赋予人民检察院的许多司法权力是行政机关所不享有的，这一点人民检察院可以充分运用而非拘泥于提起环境公益诉讼的权利。“例如，人民检察院有权向环保部门提出司法建议，有权支持环保部门或者公众（环保团体）依法提起环境公益诉讼，以及有权对人民法院作出的不利于环境保护结果的判决或者裁定结果提出抗诉等。”汪劲举例说。

实践中，在我国由检察机关提起的环境公益诉讼有2008年的广州市海珠区检察院诉新中兴洗水厂环境污染案、2009年的广州市番禺区检察院诉东泰皮革染整厂案。