姜耀东：让煤矸石从“生态包袱”变成“资源富矿”

我国是全球最大的煤炭生产国与消费国，煤炭产业在过去几十年中为我国经济发展提供了强大动力。然而，煤炭开采加工过程中产生的煤矸石问题也日益凸显，成为制约我国高质量发展的一个重要因素。

2024年，我国原煤产量达47.6亿吨，同比增长1.3%，创历史新高。与此同时，煤矸石产生量达8.25亿吨，同比增长2.1%；煤矸石综合利用量为6.07亿吨、综合利用率约为73.6%。

尽管煤矸石综合利用率较过去有所提升，但每年仍有2亿吨新增煤矸石堆存，累计堆存量已超过70亿吨，形成了2600余座矸石山，压占土地面积约1.5万公顷。这些矸石山不仅占用了大量土地资源，还对周边生态环境造成了严重威胁，包括土壤污染、水体污染以及生态破坏等。

煤矸石综合利用主要集中在以下领域：约60%的煤矸石用于填充路基和低洼地、开采充填、土地复垦和填埋等，约30%的煤矸石用于生产各类建筑材料、矸石电厂燃烧和其他燃料利用领域，其余约10%的煤矸石用于土壤改良、生态修复、提取有价组分和化工等领域。

这些利用方式，在一定程度上缓解了煤矸石堆存压力，但现有的煤矸石无害化处置利用规模和能力仍无法满足新形势下生态环境保护和煤炭清洁高效利用的要求。

煤矸石综合治理面临新困境

尽管我国在煤矸石治理方面已经取得了一定进展，但仍面临着诸多亟待解决的问题。这些问题严重制约了煤矸石治理工作的整体推进和治理效果的提升。

一是标准体系滞后。我国现有的煤矸石治理标准体系明显滞后且部分缺失，缺少系统性和针对性。现有国家标准偏重于煤矸石的分类与利用，缺乏针对地面回填复垦的专项技术规范。这导致在实际的煤矸石地面回填复垦工程中，工程质量参差不齐，难以保证治理效果的稳定性和可靠性。煤矸石综合治理涉及资源环境、工程设计和施工等多个环节和领域，但现有的标准体系未能全面覆盖各领域，且针对一些关键环节的技术要求不够明确，难以有效指导工程实践。由于缺乏明确的技术规范和标准，煤矸石的无害化处置和综合利用难以收到预期的环境效益和社会效益，甚至可能引发新的环境问题，如土壤污染、生态破坏等。

二是监管协同不足。煤矸石综合治理涉及多个部门，但跨部门审批流程复杂、各部门职责划分模糊，导致项目落地效率低下。此外，部分回填项目忽视环境监测管理，引发了公众对煤矸石治理项目的疑虑和担忧，影响项目的顺利实施。各部门之间缺乏有效的协调机制，监管职责不明确、信息共享不畅，导致在项目审批、实施和监管过程中出现推诿扯皮、重复审批等问题，增加了项目推进难度和成本。监管协同不足，不仅影响煤矸石治理项目的推进速度和效果，还可能导致一些违规项目蒙混过关，损害公众利益，降低公众对煤矸石治理工作的信任度，进而影响整个治理工作的社会认可度和可持续性。

三是技术瓶颈突出。在西部矿区复杂地貌条件下，土壤重构、污染原位修复技术尚未成熟，难以满足实际治理需求。同时，井下充填与离层注浆技术的经济性不足，制约了其规模化应用，影响了煤矸石综合利用的效率和效益。技术研发投入不足，导致技术成熟度和经济性有待提高。煤矸石治理技术研发难度大、周期长、成本高，且市场需求相对有限，使得企业和科研机构在技术研发方面的积极性不高，投入力度不足，难以取得突破性进展。技术瓶颈的存在，限制了煤矸石综合利用的规模化和产业化发展，使得大量煤矸石无法得到有效利用，继续堆存占用土地资源，造成资源浪费。

四是政策支持分散。目前，我国在煤矸石治理方面的税收优惠、专项资金等扶持政策缺乏统筹，政策之间缺乏协同性和系统性。这导致社会资本参与动力不足，特别是在陕西、内蒙古等重点地区，土地供给保障机制尚不完善，影响了煤矸石治理项目的落地和实施。政策支持体系的不完善主要体现为政策制定分散、缺乏整体规划。各部门根据自身职责出台的政策未能有效衔接，缺乏统一的协调和指导，难以形成政策合力，无法充分调动社会资本的积极性。政策支持不足使得煤矸石治理项目在融资、用地等方面面临诸多困难，导致一些有潜力的治理项目难以推进。

五是区域差异大。我国煤矸石分布极不均衡，呈现“西多东少，北多南少”的特点。不同区域的煤矸石性质差异较大，如成分、粒度、热值等。这使得煤矸石的综合利用需要因地制宜开展，难以形成统一的治理模式。地理条件和资源分布的不均衡性是导致区域差异的根本原因。不同地区的煤炭开采历史、地质条件以及生态环境背景不同，使得煤矸石的产生量、性质和治理需求存在显著差异。区域差异的存在使得煤矸石治理工作需要采取差异化策略，增加了治理工作的复杂性和难度。如果不能充分考虑区域特点，盲目推行统一的治理模式，可能会导致治理效果不佳，甚至引发新的环境问题。

探索煤矸石利用发展新路径

面对上述诸多挑战，我们必须采取综合措施加以应对。为此，笔者对我国煤矸石治理工作提出四点建议。

一是完善标准与风险评估体系。建议加快出台煤矸石地面回填土地复垦国家标准，针对回填塌陷地、废弃矿坑、荒沟等不同场景制定详细的技术标准，明确煤矸石地面回填复垦的技术路径和操作规范。同时，建立煤矸石地面回填土地复垦环境监控长效机制，出台地方煤矸石地面回填土地复垦技术规范，指导各地项目建设。此外，规范煤矸石地面回填土地复垦全过程的环境风险评估内容和程序，明确可能的环境污染源、路径、汇集风险暴露与受体，确定风险评估的重点和方法，建立全生命周期风险防控机制。通过完善标准与风险评估体系，可以提高煤矸石治理的标准化和规范化水平，确保治理过程的环境安全，有效避免因技术不规范和风险防控不足引发的环境问题，为煤矸石治理工作提供坚实的技术支撑和安全保障。

二是推动技术研发与示范工程实施。建议设立国家煤矸石生态治理专项基金，重点支持黄土沟壑区、沙漠矿区等典型场景的土壤重构与地貌重塑技术攻关。在煤矸石地面回填和土地复垦环节，大力推动环境风险控制与原位修复技术、土壤重构与地貌重塑技术等的研发与应用。积极开展煤矸石分级分质全组分利用，研发煤矸石土壤和肥料化利用技术，并加快推广应用。推进煤矸石井下充填与离层注浆技术研究，加强适用条件分析，提高技术的经济性和可行性。重点选取西部典型矿区，开展黄土沟壑区、露天开采内排土场、沙漠地区和采煤沉陷区的煤矸石回填土地复垦技术研发与示范工作，打造高标准复垦示范区，建设“经济林+牧草地+工业用地”复合生态区，形成可复制推广的模式。通过推动技术研发与示范工程实施，提升煤矸石综合利用的技术水平，突破现有技术瓶颈，推动形成规模化、高效化的治理模式。示范工程的成功实施，将为全国煤矸石治理工作提供宝贵经验和技术借鉴，促进煤矸石治理技术的广泛应用，提高煤矸石综合利用效率和效益。

三是强化跨部门协同监管。建议国家成立煤矸石等固体废弃物综合治理和循环利用跨部门管理监督机构，由县级政府牵头成立煤矸石综合治理领导小组，煤炭行业管理部门具体牵头，整合生态环境、自然资源、农业农村等部门职能，推行“一站式”审批，简化审批流程，提高项目落地效率。建立全过程数字化监管平台，实现对煤矸石治理项目的实时监控和动态管理，确保项目实施过程的规范性和透明度。同时，实行“红黑榜”奖惩制度，对治理效果好、环境效益显著的企业给予表彰和奖励，对违规企业进行曝光和处罚，压实企业污染防治主体责任。通过强化跨部门协同监管，提高项目审批效率，减少部门之间的推诿扯皮现象，确保治理项目的规范实施。建立全过程数字化监管平台，有利于增强监管的科学性和有效性，提升公众对煤矸石治理项目的信任度，顺利推进煤矸石治理工作。

四是优化政策与土地供给机制。建议将煤矸石回填纳入“十五五”生态修复规划，对示范项目给予增值税减免、用地指标倾斜等政策支持。将吨煤矸石产出率（充填率）纳入强制性标准，对煤矸石资源化利用企业实行增值税全免，按消纳量给予一定补贴。推行“以废换地”模式，允许企业通过复垦置换新增建设用地，提高市场参与积极性，吸引社会资本投入煤矸石治理领域。同时，完善陕西、内蒙古等重点地区的土地供给保障机制，为煤矸石治理项目提供充足的用地支持。通过优化政策与土地供给机制，可以增强政策支持的系统性和协同性，提高政策的吸引力和实效性。增值税减免、用地指标倾斜等政策支持可有效降低企业治理成本，提高其参与煤矸石治理的积极性。推行“以废换地”模式，可以为煤矸石治理项目提供经济激励，进一步提升治理项目的经济性和可行性，有助于推动煤矸石治理工作全面开展。

煤矸石治理是我国煤炭产业实现绿色转型、推动生态文明建设的关键环节之一。当前，我国煤矸石治理工作虽取得了一定成效，但仍面临诸多挑战。煤矸石治理路径的核心关键是从源头减少煤矸石升井量，即改进巷道布置、推广井下智能分选等。我们必须从完善标准与风险评估体系、推动技术研发与示范工程实施、强化跨部门协同监管、优化政策与土地供给机制等方面入手，采取综合措施加以推进。

通过标准引领、技术驱动与政策协同，使煤矸石从“生态包袱”变为“资源富矿”，不仅能重塑矿区国土空间格局，更为“双碳”目标下的能源产业绿色转型提供现实路径。未来，我们应以西部（黄河流域）生态脆弱区为突破口，构建“回填复垦—产业植入—碳汇增值”闭环体系，实现生态效益与经济效益双赢，为我国煤炭行业的可持续发展和生态文明建设提供有力支撑。

煤矸石治理不仅是一项技术工作，更是一项系统工程，需要政府、企业、科研机构以及社会各界共同努力，为我国煤矸石治理工作贡献智慧和力量，共同推动我国煤炭行业绿色转型和可持续发展。