推动生态环境法典绿色低碳发展编从“政策表达”到“法律适用”

2026年8月15日起，《中华人民共和国生态环境法典》开始实施，生态环境法典开创性地将“绿色低碳发展”独立成编，系统整合了循环经济、能源绿色低碳转型和应对气候变化等领域的制度规范，标志着我国生态环境法治从“末端治理”迈向“源头防控”。然而，绿色低碳发展编在立法技术上呈现鲜明的“政策表达”特征：原则性、引领性和倡导性条款占比较高，与单行法的衔接关系尚待厘清，法律责任的刚性约束相对不足。推动该编从“政策表达”转化为“法律适用”，需要在配套立法、协同执法、司法有效履职、责任体系等方面持续发力，使绿色低碳发展理念从纸面上的规范走进实践中的治理。

　　绿色低碳发展编“政策表达”的立法特征及其成因

　　生态环境法典第四编“绿色低碳发展”共4章、114条，涵盖一般规定、发展循环经济、能源节约与绿色低碳转型、应对气候变化等内容，在世界范围内首次以法典形式将绿色低碳发展纳入生态环境法治的顶层架构。

　　然而，从规范属性审视，绿色低碳发展编呈现较为明显的“政策表达”特征。其一，原则性条款居多。如规定“国家建立健全绿色低碳发展机制”“国家倡导绿色低碳规划设计理念”“公民应当增强绿色低碳意识”等，这些条款更多体现为国家目标的宣示和政策方向的指引，缺乏明确的权利义务配置与法律后果设定。其二，激励性规范为主。相较于污染防治编和生态保护编以强制性义务和行政处罚为核心的治理逻辑，绿色低碳发展编更倚重财政补贴、税收优惠、绿色金融和政府采购等激励性手段，其法律后果的强制力和可执行性相对较弱。其三，与单行法的衔接关系复杂。生态环境法典第一千二百三十九条规定：“其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其规定。”这一“适度法典化”的立法技术安排，在保持法律体系开放性的同时，也使得绿色低碳发展编的规范效力在很大程度上依赖于能源法、节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法等单行法的具体规定。

　　这种“政策表达”特征并非立法疏漏，而是“适度法典化”编纂模式的必然结果。一方面，绿色低碳发展涉及能源结构、产业结构、交通运输、城乡建设和消费模式等经济社会发展的深层领域，其制度变革尚未完全定型，难以在短期内作出穷尽式规定；另一方面，应对气候变化、碳达峰碳中和等领域尚缺乏专门法律，需要为未来立法预留空间。因此，绿色低碳发展编的政策性特征，既是法典时代性和前瞻性的体现，也是其从文本走向实践必须跨越的规范鸿沟。

　　绿色低碳发展编从“政策表达”到“法律适用”的现实挑战

　　法律的生命力在于实施。绿色低碳发展编要从纸面上的“政策表达”转化为实践中的“法律适用”，当前面临多重挑战。

　　第一，制度衔接体系有待系统构建。绿色低碳发展编对能源法、节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法等20余部法律采取“择其要旨要则纳入”的编纂策略。例如，生态环境法典第一千零二条规定，“能源绿色低碳发展应当坚持节约优先、集约高效、创新驱动、保障安全、有序转型的原则”。但能源节约的具体标准、绿色低碳转型的时序安排、化石能源替代的进度要求等关键制度，仍需回归单行法或行政法规。这种“法典—单行法”的双法源结构，在实践中容易产生规范冲突或规范漏洞，影响法律适用的统一性和权威性。

　　第二，执法主体的协同机制有待完善。绿色低碳发展编的适用涉及发展改革、能源、生态环境、工业和信息化、交通运输、住房城乡建设等多个部门，呈现典型的“多龙治水”局面。生态环境法典第一千零七条规定，“国务院发展改革部门负责全国的节能监督管理工作”，但节能降碳、循环经济、碳排放权交易和应对气候变化等事务的职能分散在不同部门，缺乏高效的统筹协调机制。在“政策表达”阶段，部门间可以通过联席会议和联合发文等方式协调；一旦进入“法律适用”阶段，执法权限的划分、执法标准的统一和执法程序的衔接等问题凸显，稍有不慎可能导致监管真空或重复执法。

　　第三，法律责任约束制度效能有待强化。绿色低碳发展编的法律责任主要规定在第五编“法律责任和附则”中，采取具体规定与指引规定相结合的方式。对于在清洁生产审核中弄虚作假、未遵守一次性塑料制品生产销售使用规定、重点排放单位未报送碳排放数据等行为，生态环境法典已设定行政处罚；但对于大量倡导性条款，如企业应当加大绿色低碳技术和产品的研究开发、公民应当增强绿色低碳意识等，缺乏对应的法律责任约束。这种“软法”特征在政策推行阶段具有灵活性优势，但在“法律适用”阶段则可能导致逆向激励。

　　第四，司法救济路径需持续拓展。绿色低碳发展领域的纠纷往往具有高度专业性和公共利益属性，传统民事诉讼和行政诉讼的救济路径难以完全覆盖。例如，碳排放权交易纠纷、绿色金融合同争议和生态产品价值实现纠纷等新型案件，在诉讼主体资格、举证责任分配和生态损害计算方法等方面缺乏明确规则。

　　推动绿色低碳发展编“法律适用”的实践路径

　　推动绿色低碳发展编从“政策表达”走向“法律适用”，不能仅依赖执法部门和司法机关的自主推进，需要在立法完善、执法协同、司法有效履职和社会参与等方面构建系统化的实施机制。

　　其一，加快配套立法和实施细则的制定。“适度法典化”模式决定了生态环境法典的有效实施离不开下位法的支撑。应当抓紧制定或修订《碳排放权交易管理暂行条例》《重点用能单位节能管理办法》等配套法规，将原则性条款细化为可操作的具体规则。特别是应对气候变化章节，目前多为框架性规定，亟须通过行政法规确立温室气体排放统计核算体系、碳排放配额分配方法和碳市场运行规则等核心制度。

　　其二，构建跨部门协同执法机制。建议在各级政府层面建立绿色低碳发展统筹协调机制，整合发展改革、生态环境、能源、工业和信息化、交通运输等有关部门的执法资源，推行联合执法模式。同时，依托数字化手段建立统一的绿色低碳监管平台，实现能耗数据、碳排放数据和排污数据的互联互通，打破部门间的信息壁垒。对于碳排放权交易和用能权交易等市场化机制，应当明确生态环境部门与金融监管部门的职责边界和协作程序。

　　其三，激活司法救济渠道。人民法院应当积极受理和审理绿色低碳发展领域的新型案件，在碳排放配额分配、碳汇交易、绿色金融和生态环境损害赔偿等案件中探索形成裁判规则。检察机关应充分发挥公益诉讼职能，对行政机关未依法履行绿色低碳发展监管职责、重点排放单位虚报瞒报碳排放数据等行为依法提起行政公益诉讼。此外，可考虑在现有环境资源审判庭的基础上，组建绿色低碳发展案件的专业审判团队，培养既懂法律又懂碳核算和能源技术的复合型法官队伍，提升司法裁判的专业性和公信力。

　　其四，建立激励和约束并重的责任体系。在保持激励性政策导向的同时，应逐步提升强制性规范的比重。对于高耗能、高排放项目，应严格实施能耗双控和碳排放强度约束，将绿色低碳发展指标纳入地方政府绩效考核和领导干部自然资源资产离任审计；对于企业未履行绿色低碳发展义务的行为，应完善按日连续处罚、信用惩戒和市场禁入等制度工具。同时，建立绿色低碳发展守法激励机制，对主动实施清洁生产、超额完成减排目标的企业，在税收、融资和政府采购等方面给予支持。

　　其五，培育社会共治格局。绿色低碳发展不仅是政府和企业的责任，更需要全社会的共同参与。应充分利用全国生态日等节点，加强绿色低碳发展编的普法宣传，提升公众的法律意识和参与能力。完善环境信息公开制度，保障公众对碳排放数据、能耗数据和绿色产品认证信息的知情权和监督权。支持环保社会组织依法对损害绿色低碳发展的行为提起公益诉讼，充分发挥社会监督效能，构建绿色低碳多元共治体系。

　（作者系新疆大学法学院教授 庄汉 ）