朱黎阳、潘永刚、端木祥慈：以《生态环境法典》颁布施行为契机 夯实循环经济高质量发展法治根基

2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称“生态环境法典”），于8月15日起正式施行。作为继民法典之后我国第二部以“法典”命名的法律，《生态环境法典》共5编、1242条。其中，绿色低碳发展编独立成编，专设“发展循环经济”一章，标志着我国循环经济法治化进程迎来了里程碑式的重大突破。至此我国已构建起以《生态环境法典》《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称“循环经济促进法”）及相关行政法规、部门规章为依托的较为完善的循环经济制度体系，对推动循环经济高质量发展、协同推进降碳减污扩绿增长具有重大现实意义。

一、《生态环境法典》循环经济领域的三大创新突破

习近平总书记指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。《生态环境法典》的颁布施行，正是这一重要论述的生动法治实践，是深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想的重大法治成果。发展循环经济作为生态文明建设的重要内容，《生态环境法典》在绿色低碳发展编专设“发展循环经济”一章，以法典形式固化循环经济发展制度成果，在制度设计上实现了三大层面的创新突破，为循环经济高质量发展注入了强劲法治动力。

（一）理论层面，突破学科边界。《生态环境法典》将循环经济纳入生态环境整体法律框架，突破了传统环境法与经济法的学科边界，践行了“在发展中保护、在保护中发展”的绿色低碳发展理念。这一理论创新不仅丰富了生态环境法典的内涵，也为循环经济从“末端治理”向“源头预防—过程控制—全链条管理”转型提供了坚实的法理支撑，标志着我国生态文明法治建设实现了理念上的重要跃升。

（二）制度层面，理顺并行逻辑。《生态环境法典》将清洁生产明确定位为循环经济的源头环节，科学厘清了《中华人民共和国清洁生产促进法》（以下简称“清洁生产促进法”）与《循环经济促进法》长期并行的制度逻辑，实现了从“各自为阵”到“有机衔接”的制度回归。这一制度安排强化了减量化、再利用、资源化各环节的内在关联，使法律规范更加系统、协调、可操作，有效提升了循环经济法律制度的整体效能。

（三）实践层面，回应时代新题。《生态环境法典》首次将绿色消费纳入循环经济法定核心环节，对消费领域的资源节约和污染减排作出系统性制度规定，推动循环经济从生产端向生活端延伸；同时，首次对退役光伏组件、风电叶片等新兴废弃物作出制度回应，破解了新能源产业快速发展带来的末端处置难题。这些面向新形势需求的制度供给，既补齐了传统循环经济立法中的短板，也为新质生产力背景下的绿色低碳转型提供了前瞻性法治保障。

二、准确把握循环经济专章四大核心要义

围绕理论创新、制度回归、填补空白等三大创新突破，《生态环境法典》“发展循环经济”专章在具体制度设计中从以下四个方面予以系统落实和细化。

（一）基础管理制度更加扎实。在“一般规定”一节中，《生态环境法典》对管理体制、规划制度、标准体系、统计制度以及生产者责任延伸制度等基础性制度进行了再明确、再强化。在方针原则层面，重申了“减量化、再利用、资源化”的核心原则，并将“政府推动、市场引导，企业实施、公众参与”的多元共治格局确立为法定治理方针。在制度层面有两个重要变化值得关注：一是管理体制上，进一步明晰发展改革部门统筹牵头，生态环境、工业和信息化、住房城乡建设等部门分领域监管的职责分工，为跨部门协同监管提供法律依据。二是生产者责任延伸制度实现重大突破，不再局限于已纳入强制回收名录的产品，而是作为一项独立的基础制度适用于所有相关产品品类，标志着这项制度走向“全面覆盖”。

（二）清洁生产逻辑更加顺畅。过去，清洁生产主要依据《清洁生产促进法》推进，《循环经济促进法》虽也涉及清洁生产，但规范较为原则，两部法律并行实施时常常出现制度交叉、监管边界不清等问题。《生态环境法典》专设第二节“清洁生产”，从立法层面理顺制度逻辑，将清洁生产明确定位为循环经济的源头环节，破解以往两部法律并行、监管边界交叉的现实问题。内涵上明显升级，从过去侧重“污染预防”，拓展为从源头降低资源消耗、减少污染物及温室气体排放的综合性工具。具体制度上，清洁生产审核、推行方案、技术导向目录等成熟做法得到延续，但审核结果应用得到深化，明确将其作为用水定额等差异化政策制定和实施的重要依据。同时还系统规定了绿色设计应用、过度包装禁止以及快递外卖包装减量化和易回收、可重复要求，将清洁生产从生产环节向前延伸至产品设计、流通消费全过程。

（三）循环利用覆盖面更加全面。第三节“废弃物循环利用”对《循环经济促进法》分散于各章节的废弃物管理制度进行了系统整合，形成覆盖工业、农业、居民生活、新兴产业各领域的规范体系。传统废弃物领域，覆盖面进一步扩大，工业固废在原有煤矸石、粉煤灰、尾矿等基础上新增磷石膏、赤泥等品种；再生资源领域强化废钢铁、废有色金属的高效利用；农业废弃物、建筑垃圾、生活垃圾的分类回收、减量管控和再生利用全流程都有了更细化更系统的管理要求，并明确推动“两网融合”。重点产品领域，聚焦电器电子、机动车、铅蓄电池、动力电池等，要求生产者自建或委托建立与销量相匹配的常态化回收体系并主动公开信息。尤其值得关注的是，法典专门增设退役光伏组件、风电叶片等新能源装备的处置责任制度，并将数据中心、通信基站等新基建废弃物纳入治理范围。

（四）绿色消费管理更加完备。过去提到循环经济，人们首先想到的是企业生产环节的节能减排、资源再利用，此次《生态环境法典》专设第四节“绿色消费”，首次将消费端纳入循环经济法定核心环节。一是正向激励，国家通过价格、税收、补贴等政策杠杆引导消费者选择绿色低碳产品。二是政府带头，细化绿色采购要求，鼓励将再生材料和产品纳入政府采购范围。三是推动二手流通，鼓励二手商品交易、延长产品使用寿命，同时强化交易监管，让二手市场更加规范有序。四是管住新业态，针对电商、快递、外卖等行业过度包装和一次性塑料制品泛滥的突出问题，明确平台企业、零售企业、物流企业的责任，严格管控过度包装，并要求企业建立一次性塑料制品使用和回收情况报告制度。

三、全面衔接《生态环境法典》要求，系统完善循环经济法治体系

《生态环境法典》构建了涵盖生产生活全过程各领域的制度体系，明确了各主管部门监管职责，规定了各类主体基本权利义务，为循环经济法修订预留了立法空间，其正式颁布施行，标志着循环经济制度框架已基本成型。当前和今后一个时期，需着力做好与法典要求的衔接落实，推动法典原则落地、制度见效，系统推进《循环经济促进法》修订、专项法规规章制修订、配套制度完善、地方立法创新等各项工作。

（一）有序推进《循环经济促进法》修订，做好与《生态环境法典》制度衔接。以《生态环境法典》作为上位法律遵循，加快统筹推进《循环经济促进法》修订工作。对《循环经济促进法》的定位及其与《生态环境法典》等相关法律的关系进行深入研究，进一步细化法律规定，严格法律规范，有效增强法律的约束力。按照全生命周期资源循环利用的科学规律和各相关产业部门的结构体系，着眼资源循环利用在保障资源安全和降碳减污方面的重要作用以及相关循环经济产业的未来发展潜力，优化法律框架结构。同时，针对互联网、电商平台、快递和新能源、新材料等新兴产业发展带来的资源节约和循环利用方面的新问题进行研究，及时增补有关法条。

（二）加快重点领域专项法规规章制修订，补齐细分领域制度短板。聚焦重点废弃物领域，系统推进配套法规规章供给，把《生态环境法典》要求转化为行业操作规范。加快修订废弃电器电子产品、报废机动车回收处理配套制度，健全回收网络建设、资源化处理、全过程监督管理相关规则。完善废旧动力电池综合利用管理办法，细化溯源管理、技术规范、主体准入、产品质量监管等要求。推动废止《粉煤灰综合利用管理办法》《煤矸石综合利用管理办法》，健全磷石膏、赤泥等大宗复杂难用工业固废、建筑垃圾等专项管理制度，明确综合利用产品质量要求，建立资源综合利用产品推广应用机制。研究出台风电、光伏退役装备回收利用管理规范，明晰各方法定主体责任，为新兴废弃物循环利用提供制度支撑。

（三）健全循环经济配套制度体系。系统构建覆盖产品绿色设计、清洁生产、规范回收、高效利用、再制造、再生材料应用等全链条循环经济标准体系，健全再生产品标识认证体系，推动再生材料应用比例纳入绿色产品评价。研究完善循环经济统计指标体系，健全行业及重点企业分类评价制度，强化动态监测与信息引导。完善政府绿色采购、税收优惠、绿色金融等配套政策，健全废弃物有偿处置、再生资源价格形成机制，更好发挥市场配置资源作用。完善再生材料推广使用制度，引导家电、汽车、电池等重点产品提高塑料等再生材料使用比例。

（四）鼓励地方立足实际开展循环经济立法实践。在法典及国家上位法制度框架之下，充分发挥地方立法实施性、补充性、探索性功能，推动国家法律制度与地方实践有机结合。支持各地结合本地产业特征、资源禀赋，出台循环经济地方性条例，或针对大宗固废、建筑垃圾等本地重点领域制定专项地方性管理办法。鼓励地方在法定权限范围内开展制度先行先试，围绕新兴循环经济领域开展探索性立法，及时把地方成熟实践经验上升为地方性制度成果，为国家层面制度完善积累实践样本。

（作者：中国循环经济协会会长朱黎阳、副会长潘永刚、战略规划部副主任端木祥慈）