新使命新局面新篇章：“十五五”循环经济再出发——访国家发展改革委资源节约和环境保护司司长王善成

“十五五”时期，我国进入以降碳为重点战略方向、推动经济社会发展全面绿色转型的关键阶段。循环经济，正从传统的“资源回收”末端治理加速迈向覆盖产品设计、生产、消费、回收全生命周期的“全链条减碳”战略，其内涵与使命正在发生深刻升级。

作为推动经济社会发展全面绿色转型的重要路径，循环经济迎来了政策资金密集注入的关键窗口期。超长期特别国债资金已累计下达1851亿元用于设备更新，其中回收循环利用被列为核心支持领域。面对资源约束趋紧、碳减排压力加大、国际绿色贸易壁垒升级的多重挑战，循环经济如何从“选择题”变为“必答题”？资源循环利用产业如何抓住政策机遇实现高质量发展？带着这些问题，本报采访了国家发展改革委资源节约和环境保护司司长王善成，请他就政策部署、资金安排、重点任务和未来趋势进行深入解读。

政策资金“双轮驱动”，资源循环利用进入快车道

王善成介绍，2026年，国家在资源循环利用领域实施了一揽子系统性政策举措，超长期特别国债资金的大规模注入成为亮点。

国家发展改革委、财政部联合印发的《关于2026年实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》（发改环资〔2025〕1745号）明确了六个方面的系统部署：安排超长期特别国债资金支持高水平资源循环利用项目建设；加强资源循环利用重大技术装备科技攻关；推广应用再生材料；加强对报废回收拆解企业的监管；强化生态环境执法监管，严厉打击回收拆解环节环境违法行为；持续推动落实资源回收企业向自然人报废产品出售者“反向开票”制度并加强监管。这六项措施覆盖了从资金投入、技术攻关、市场应用到行业监管、制度创新的全链条，为资源循环利用产业注入了强劲动力。

在资金安排上，近期第二批915亿元设备更新资金已下达，覆盖工业、能源电力、电子信息、交通运输、回收循环利用等16个领域超过6700个项目，带动总投资超过3800亿元。其中，回收循环利用被列为重点支持领域。

王善成表示，国家拿出真金白银支持资源循环利用，释放了明确的政策信号：循环经济是国家绿色低碳转型战略中的重要支撑产业。

形势倒逼转型，循环经济必须从“选择题”变为“必答题”

我国发展循环经济具有良好的产业基础和政策环境，已建成全球最大的可再生能源体系、最完整的新能源产业链。王善成表示，但内外压力依然巨大，循环经济发展必须从过去的“选择题”变为“必答题”，从传统的末端治理升级为系统性的全链条治理。

从国际看，全球资源消耗与碳排放压力持续加剧。过去几十年，全球物质资源开采量增长了3倍，非金属矿物使用量增加了5倍，化石燃料使用量增加了45%。全球50%的温室气体排放、超过90%的生物多样性损失和水资源短缺，均与材料、燃料和食品的开采加工相关。据预测，到2060年全球物质资源使用量将翻一番，温室气体排放量随之增加43%。与此同时，国际绿色贸易壁垒加速升级。欧盟推动出台《循环经济法案》，将循环经济嵌入“清洁工业协议”和“竞争力指南针”的核心位置。

从国内看，我国人均资源占有量远低于世界平均水平。钢铁、水泥、化工、铝冶炼等高耗能行业的碳排放占全国总排放的90%以上，传统依赖能效提升和能源替代的减碳路径已接近瓶颈。“十五五”是实现碳达峰的决胜期，推进此项工作还面临很多困难挑战。

面向“十五五”，构建四大体系绘就循环经济新蓝图

王善成系统阐述了“十五五”时期循环经济发展的四大核心任务，这四大体系共同构成循环经济高质量发展的顶层设计。

一是构建适应新形势的循环经济制度保障体系。《中华人民共和国生态环境法典》已于2026年3月正式通过，该法典设立了绿色低碳发展编，并设立循环经济专章，进一步强化生产者责任延伸制度，构建起全生命周期的环境约束体系，为发展循环经济提供了有力的法治支撑。

二是构建高效协同的全链条资源循环利用体系。要加快部署传统再生资源、稀贵金属以及废动力电池、废光伏组件、废风机叶片等“新三样”固体废物的回收利用重大工程。据预测，电动汽车、风电、光伏等新兴产业的快速发展，将带来大量含锂、钴、镍、铜等高价值金属的报废产品。要强化固体废物全过程环境管理，推动资源循环利用形成覆盖“回收—加工—应用—再回收”全链条的完整闭环。

三是构建更具国际竞争力的循环经济产业体系。2026年大规模设备更新资金中，明确安排超长期特别国债资金支持高水平资源循环利用项目建设，加强资源循环利用重大技术装备科技攻关，推广应用再生材料，力争以规模化、规范化、高附加值化为导向持续夯实资源循环利用全产业链，为应对国际绿色贸易壁垒提供坚实技术支撑和市场保障。要让碳排放的“价格信号”引导资源向高效循环利用方向流动，形成“投资—消费—回收—再利用”的良性循环，推动循环经济全产业链协同发展。

四是构建多元共治的循环经济发展新格局。发展循环经济是全社会共同的责任，需要政府、企业、公众协同推进。要通过宣传引导广泛凝聚社会共识，大力倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，推动形成政府主导、企业主体、市场驱动、社会参与、多方协同的共同治理格局。

王善成表示，“2026年是‘十五五’开局之年，也是循环经济迈向高质量发展的关键窗口期。”下一步，国家发展改革委将会同有关部门，持续做好跟踪督促，强化资金全链条闭环监管，加快项目建设和资金支付使用，推动形成更多实物工作量，更好发挥“两新”资金使用效益。

面向2035年的新使命已经明确，要抢抓时间窗口、聚力攻坚克难，切实推动国家宏伟战略目标转化为循环经济发展的新成效、新篇章，为实现碳达峰碳中和目标、加快推进经济社会发展全面绿色转型注入持久动力。