“十五五”时期，如何破解“无废城市”建设项目融资难题？

开展“无废城市”建设，是全面推进美丽中国建设的重要举措。我国“无废城市”建设历经7年探索实践，已进入由点到面、纵深推进的阶段，全国超200个城市在推进“无废城市”建设，带动一批固体废物领域工程项目实施，拉动固体废物产业投资规模扩张。“十四五”期间投资超过1万亿元，推动固体废物治理能力大幅提升。《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》明确提出要加快“无废城市”建设，确立了2027年和2035年“无废城市”建设目标。“十五五”时期，我国将持续深化“无废城市”建设，以城市为载体推动各类废物综合治理，亟须建立健全“无废城市”建设多元化融资机制，综合运用财政、金融支持政策和工具，拓宽“无废城市”建设项目融资渠道。建议从以下三方面着力解决“无废城市”建设项目融资缺口。

一是综合利用中央各类资金渠道，统筹谋划符合支持要求的“无废城市”建设项目。

争取加大中央资金对固体废物领域项目的支持力度。一方面，统筹利用现有中央财政专项资金渠道。目前与固体废物治理相关的中央财政专项资金主要包括土壤污染防治资金、农村环境整治资金、重点生态保护修复治理资金、污染治理中央预算内投资专项、节能降碳中央预算内投资专项等。每类专项资金支持固体废物领域范围不同，各地应根据各类专项资金支持要求，以“无废城市”建设为抓手，有针对性谋划设计符合各类资金要求的固体废物治理项目，拓宽中央资金支持渠道。

另一方面，抓住“两重”（即国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）和“两新”（即推动大规模设备更新和消费品以旧换新）政策实施机遇。自2024年起，中央拟连续几年发行超长期特别国债支持“两重”和“两新”，2024年和2025年中央共发行2.3万亿元超长期特别国债，其中对地方转移支付约2万亿元，占比约87%。由此可见，超长期特别国债资金实际分配向地方倾斜，对于缓解地方财政支出压力、刺激消费、扩大内需，促进经济发展具有重要意义。地方应围绕“两重”“两新”支持范围，加强项目谋划。“两重”方面，聚焦长江经济带高质量融合发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略实施，“两新”方面重点谋划生活垃圾分类和处理设施提标改造、再生资源回收利用、废旧动力电池和退役风电光伏设备回收处理利用、建筑垃圾资源化利用、报废汽车和废旧家电回收拆解、废弃电器电子产品回收处理等设施设备更新项目，积极争取超长期特别国债资金支持。

二是建立地方财政资金保障和配套政策支持机制，合力促进“无废城市”建设项目落地。

在推进“无废城市”建设工作过程中，项目能够落地实施离不开地方政府配套资金和政策支持。各地应基于“无废城市”建设工作领导小组，成立“无废城市”建设投融资工作专班。加大地方财政支持“无废城市”建设，建立省、市两级财政资金保障机制，鼓励有条件地区设立“无废城市”建设省级、市级财政专项资金。地方政府应发挥财政资金“杠杆效应”，通过财政资助、补贴、担保、贷款贴息等政策，引导社会资本投资。鼓励地方设立“无废城市”产业发展基金，采用财政资金引导、社会资本投入为主、市场运作的方式，引导社会各类资本投资固体废物领域项目。地方结合实际建立“无废城市”建设融资担保机制，设立无废产业融资担保代偿补偿资金，引导融资担保机构充分发挥增信、降费、分险功能，为“无废城市”建设项目提供资金融通时的信用担保。另外，还可统筹申请地方政府专项债资金，加强对城镇垃圾收集处理、固体废弃物综合利用和资源循环利用等项目的支持力度。地方政府应加强本地区各类规划衔接，保障各类固体废物收转运和处置利用设施的配套用地。

三是深化绿色金融服务，探索建立“无废城市”建设金融支持多元化模式。

我国近两年陆续印发了一系列关于绿色金融的政策指导文件，不断完善绿色金融体系。2024年，中国人民银行等四部门印发的《关于发挥绿色金融作用 服务美丽中国建设的意见》明确提出要加大对重点领域金融支持力度，其中就包括以“无废城市”建设为抓手，推动区域固体废物无害化治理与综合利用。2025年，中国人民银行等三部门发布《绿色金融支持项目目录（2025年版）》，统一了包括绿色信贷、绿色债券等在内的各类绿色金融产品认定标准。近年来，我国绿色贷款保持高速增长，截至2024年底，我国本外币绿色贷款余额36.6万亿元，同比增长21.7%。就固体废物领域来说，目前金融支持主要以绿色信贷为主，国开行以及其他商业银行主要支持生活垃圾焚烧发电、工业固废综合利用、建筑垃圾资源化利用等单体项目，缺少“无废城市”建设项目整体授信，且贷款支持力度仍有待提高。另外，绿色债券、绿色基金、绿色保险、绿色信托等其他金融工具在固体废物领域的应用推广较少，尚未形成多元化的绿色融资结构。

为此，需要加大绿色金融支持“无废城市”建设的力度。一方面，地方政府应加强与属地国家开发银行、农业发展银行等开发性、政策性银行以及商业银行的合作，以《绿色金融支持项目目录（2025年版）》为指引，有效衔接现行绿色金融标准，统筹谋划金融支持“无废城市”建设项目，建立项目库，搭建项目投融资信息平台，为项目融资需求和金融机构资金供给提供信息渠道。创新固体废物领域绿色金融产品和服务，鼓励金融机构设立“无废贷”“固废贷”等金融产品，加强绿色债券、绿色信托、绿色保险等金融工具在固体废物领域的推广应用，拓宽多元化融资渠道。积极推行环境基础设施REITs，推动固体废物利用处置设施等具备持续稳定收益能力的基础设施项目实施资产证券化，实现低成本融资。

另一方面，以“无废城市”为抓手，探索实施区域性固体废物治理金融支持模式。各城市应用系统思维谋划适宜金融支持的项目，可按照市域整合、县域整合或城乡一体等思路，统筹设计某区域范围内各类固体废物综合治理项目，以系统整治、肥瘦搭配为原则，通过区域整合模式构造多类型、多链条项目，提升区域固体废物综合治理能力。也可按某一类别固体废物全产业链整合模式，谋划设计市域或县域层面某一类别固体废物从产生、收转运到处置利用的全产业链式项目，提升产业链配套水平，如针对城市生活垃圾、建筑垃圾、废塑料等类别废物可按照分类收集、运输、处理再利用等全流程模式系统化构造全产业链项目。还可按园区系统整治模式，统筹整合各类固体废物项目统一入园，以园区层面打包项目申请融资。探索实施融资合作新模式，鼓励整合地方政府、担保机构、金融机构等各方资源，采用动产抵押、权益质押等多种担保形式，为融资主体提供更多高质量信贷资金。

作者单位：生态环境部环境规划院无废社会创新中心